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被提前收回特许经营权，企业跟政府打官司有多难？

来源：世展网分类：环保，中国环博会行业资讯 2023-05-18 15:07 阅读：2453

作品来源：环保圈作者：伏波望族

上周五，“环保圈”发布文章《一大波污水处理厂，被提前收回特许经营权！》，在读者中引发了很大反响。

据不完全统计，仅今年3-4月，行业内就先后发生了江苏泗阳、广西贺州、山东成武、北京顺义、山东台儿庄等5起提前收回污水处理厂特许经营权的事件，相比往年呈现出明显的高发态势。这些提前收回特许经营权事件，最后大多是两个结果——要么企业与政府协商一致，友好分手；要么矛盾激化，政府强制接管，企业对簿公堂。那么，如果事情最后走到法律诉讼的地步，环保企业胜诉的概率有多大？诉讼中有哪些不利因素或者主要障碍？企业应该做好哪些心理准备？近日，“环保圈”专访了长期从事PPP项目争议解决业务的北京市两高律师事务所律师贾伟波，请他谈一谈处理特许经营权纠纷案件的经历与心得。1
地方政府提前收回特许经营权
企业起诉索赔3.1亿元
贾伟波律师毕业于清华大学，获得法学硕士学位，从业以来承办了多起疑难复杂的PPP项目纠纷案件，其中很多都是地方政府提前收回特许经营权类型的案件。以其中最典型、最复杂的一个案件为例，就是山东二十度节能技术服务有限公司（现为山东二十度智慧供热股份有限公司，原新三板挂牌公司，下称“二十度公司”）与山东省菏泽市巨野县政府之间的纠纷。2012年，二十度公司通过招商引资进入巨野县，并于2013年10月与巨野县政府签订为期30年的《供热特许经营协议》。双方约定：巨野县政府将县城区的供热经营权授予给二十度公司，二十度公司有权向用户收取供暖费和城市基础设施建设配套费，县政府给予协助。随后，二十度公司投入上亿元资金，购买锅炉设备、兴建厂房办公室、铺设供热管网等，对巨野县的供热基础设施进行了建设。经过了2-3年的准备，项目终于完成了建设阶段，进入运营期。谁知，进入2015年，项目突生变故。先是2015年，巨野县集中供热领导小组多次向二十度公司下达通知，将原本由二十度公司向用户收取的配套费，改为由政府统一收取。随后，2016年4月15日，巨野县政府又向二十度公司下发通知，强行解除双方签订的《供热特许经营协议》，由县政府收回供热特许经营权，政府的理由是该公司供热温度达不到标准、拖欠供热工程施工方工程款、财务管理不规范等。对此，二十度公司并不认可。他们于2016年4月21日向巨野县政府复函，不同意解除协议，理由是“未出现任何约定或法定的特许经营协议之解除条件”。在此情况下，当地政府进行了强制接管。随后，2018年8月21日，二十度公司向菏泽市中级人民法院提起民事诉讼，要求巨野县政府赔偿因其单方违约给二十度公司造成的损失3.1亿元。▼媒体对于巨野县特许经营权纠纷的报道

因标的额巨大，菏泽市中级人民法院裁定移送山东省高级人民法院管辖。2019年5月17日，山东省高级人民法院作出裁定、驳回二十度公司的起诉，告知其应当另行提起行政诉讼。

2019年11月8日，二十度公司向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销单方解除特许经营协议的《通知》。2020年10月16日，菏泽市中级人民法院作出一审行政裁定书，裁定驳回二十度公司的起诉，理由是“已超过法定起诉期限”。随后，山东省高级人民法院的二审也裁定驳回上诉，维持原裁定。2021年9月7日，二十度公司又向菏泽市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。2022年3月10日，菏泽市中级人民法院作出一审判决，结果还是驳回二十度公司的诉讼请求。之后不久，山东省高级人民法院作出二审判决，维持了一审判决。至此，二十度公司已先后走完了民事诉讼的一审，行政撤销诉讼的一审、二审，以及行政赔偿诉讼的一审、二审程序，但结果无一例外都是败诉，其请求巨野县政府赔偿3.1亿元的诉求也未能得到支持。2
专业性强、周期长、工作量大、胜诉率低
特许经营权官司有多难打？
二十度公司的案件，只是贾伟波律师接手的众多特许经营权纠纷案件之一，其他案件的经过也大致与此相似。贾伟波表示，地方政府提前收回特许经营权类的案件，首先诉讼持续时间都特别长。以二十度公司的案例为例，从2018年开始打，到现在已经有5年多，目前还在走检察院抗诉程序，周期非常长。而其他类型的案件，超过2-3年的就算比较长的了，最快的可能一审结束就完了。这类案件除了周期长，专业性还非常强，工作量也非常大。贾伟波为客户准备的再审申请书，总字数达到了7万多字，有100多页，光是证据目录就有3万多字，因此被二十度公司称为“雄文”、“教科书式的法律文书”。这么多的工作，是贾伟波律师团队3个人，花了4个月时间才准备出来的，“相当于做了一个大项目”。同时，由于申请书结构条理清晰，内容精深详实，层层递进，最大程度地限缩法官的自由裁量权，引导法官依法裁判，所以还受到最高院行政审判庭一位法官的口头表扬。虽然做了这么多准备工作，但诉讼的结果还是并不理想。贾伟波的感觉是：“阻力非常大，感觉很无奈，好多专业力量都‘有劲使不出’‘有理没地讲’，法官甚至会在法庭上表现出一些明显的倾向性”。比如，当他念一个对客户比较有利的法条时，法官会打断说，“你说的我们都知道了，你简短一点。”当他揭露案件背后的疑点时，法官也会阻止说，“不要发表猜测性的语言。”而政府方的律师，则很少收到这样的提示。在他看来，政府方的律师对案子研究得“很肤浅”，只需要使三四成的力就够了。而企业方的律师，则需要使足十二分的力，对案件研究得非常透彻，每一个环节，每一个证据，每一个法条都要了然于胸，但最后结果还是败诉。专业性强、周期长、工作量大、胜诉率低，使得很多律师对于这一类的案件都“避而远之”。一方面是“费力不挣钱”，另一方面则是“跟政府太对抗了”，担心自己的人身安全。贾伟波在一次调查取证时据理力争，当地工商部门不但拒不配合，甚至还报了警，说他“扰乱办公秩序”。最后贾伟波通过紧急给北京市律师协会打电话，请求律师权益保障，才得以放行。总之，在特许经营权纠纷案件中，企业是非常弱势的。贾伟波表示，“前期的工作很多，工作量很大，但实际上结果并不理想，投入和产出不成正比。”3
客户预期一步步降低
和解可能比打官司更好
值得欣慰的是，对于这些现实中遇到的困难和阻力，客户还是非常理解的。贾伟波表示，客户的心态其实也是随着诉讼进程而不断变化的。一开始的时候，他们还是非常相信法律的，坚定地希望维权。但打着打着，几年时间过去了，他们发现法律维权很漫长、很曲折，可能就会泄气。一开始的时候，曾经有中间人撮合，政府方给企业7000万元，让他们“不要闹了”。但企业当时没有接受，因为这一数字和预期相差太大。但到了后来客户可能就会想，当时要是接受了这7000万就好了，可能就没有后面这么多“烦心费神的事”了，可能已经东山再起了。因为客户的年纪也是越来越大，身体也有一些慢性病，没有那么多精力了，所以他们的心态也是在慢慢发生变化，预期一步步降低。有时候还会想，能不能找个中间人，看看能不能私了，“给点钱就不闹了”。事实上，到了现在这个阶段，企业已经不抱太大希望了，只是想一步步地走下去，但也没打算放弃。对于律师的工作，他们也表示满意。虽然结果不理想，但这也是没有办法的事情。这类特许经营权纠纷的官司，有没有企业打赢的？贾伟波表示，其他省份有打赢的，但其实最好的结果也就是和解，政府给一部分钱，双方握手言和，这种就算是非常好的了。还有一个内蒙古的案子，双方约定的争议解决方式是仲裁，最后企业胜诉了，仲裁结果裁决政府赔偿9亿多元。贾伟波表示，企业跟政府产生合同类纠纷时，尽量事先约定仲裁，因为仲裁相对于诉讼稍微好一点。仲裁员受政府影响相对较小，能够相对公平地依法去裁决，特别是像北京这样的大城市的仲裁机构和仲裁员。但是，拿特许经营协议纠纷来说，最高院关于行政协议案件的司法解释明文规定了政府特许经营合同纠纷不能走商事仲裁程序，所以这对企业非常不利。即使合同约定了仲裁，政府方的律师也会否定仲裁条款效力或者提出管辖异议，尽力将案件拉回到法院审理。而如果是走法院诉讼程序，法院和政府可能就会有一定的“地方保护主义”“诉讼主客场”现象。他之前打的二十度公司的那个官司，本来想在申请最高院再审时“跳出山东省”，但没想到最后又发回到山东省高院再审审查了，结果山东高院直接驳回了再审申请。“法院和政府本质上是‘一家人’，我们特别想跳出山东这个地域，但实际上还是跳不出来，这其实是造成败诉的根源。如果将来四级法院审级职能定位改革试点办法能有所调整，特别是让最高院继续接收、审理再审案件，那么这类案件中的企业才能更早的见到曙光。”贾伟波说。在他看来，如果企业想要规避提前收回特许经营权这类的风险，有四点值得注意：首先，要依法合规经营，认真履约践诺，免得被抓住把柄；其次，最好是“轻资产”模式，借鸡生蛋，资金投入别太大；再次，南方江浙沪、广东等地的营商环境、政府信誉相对会好一些，建议企业尽可能选择到这些地方经营；最后，和解可能比打官司更好，打官司只能是“不得已而为之”。

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